Charakter spółdzielni mieszkaniowej w świetle ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych

O tym, że spółdzielnie mieszkaniowe różnią się od innych spółdzielni wiedzą niemal wszyscy. Ale znacznie mniej osób wie na czym polegają i z czego wynikają te różnice. Zwłaszcza, że przepisy na ten temat ulegały w ostatnich latach zmianom, a ponadto, na prawach i możliwościach spółdzielni mieszkaniowych zaważyły także kolejne wyroki Trybunały Konstytucyjnego uznającego niektóre stare i nowe przepisy za niezgodne z Konstytucją. Warto więc prześledzić, co obecnie obowiązujące przepisy mówią o specyfice spółdzielni mieszkaniowej, zwłaszcza, że specyfika ta ma bezpośredni wpływ na stosunki spółdzielni z osobami, które chcą uzyskać za pośrednictwem spółdzielni mieszkaniowych prawa do mieszkań.

Cel główny spółdzielni mieszkaniowej - zaspokajanie potrzeb mieszkaniowych członków

Obecnie, charakter spółdzielni mieszkaniowych określa art. 1 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych (tekst jedn. Dz. U. z 2003 r. Nr 119, poz. 1116 z późn. zm.), zwanej dalej u.s.m.

Artykuł 1 ust. 1 u.s.m. określa główny cel działalności spółdzielni mieszkaniowej, a art. 1 ust. 2 u.s.m. określa, co w ogóle może być przedmiotem działalności takiej spółdzielni, gdyż związane jest to z realizacją określonego wcześniej głównego celu jej istnienia. Podmiot, który nie realizuje celów wymienionych w tych przepisach nie może więc być spółdzielnią mieszkaniową.

Według art. 1 ust. 1 u.s.m., celem spółdzielni mieszkaniowej, jest zaspokajanie potrzeb mieszkaniowych i innych potrzeb członków oraz ich rodzin, przez dostarczanie członkom samodzielnych lokali mieszkalnych lub domów jednorodzinnych, a także lokali o innym przeznaczeniu.

To zaspokajanie potrzeb mieszkaniowych spółdzielnia realizować ma poprzez dostarczanie samodzielnych lokali lub domów członkom spółdzielni, a nie dowolnym osobom. Ta zasada znajdzie też potwierdzenie w kolejnych przepisach u.s.m.

W treści art. 1 ust. 1 u.s.m. mowa jest o samodzielnych lokalach mieszkalnych, a więc takich, które spełniają podstawowy warunek umożliwiający ustanowienie odrębnej własności lokalu. Do lokali mieszkalnych w spółdzielniach mieszkaniowych nie ma więc zastosowania definicja lokalu mieszkalnego zawarta w przepisach o ochronie praw lokatorów, lecz definicja stosowana dla potrzeb ustanawiania własności lokali (tak mieszkalnych, jak i lokali o innym przeznaczeniu). Kolejne regulacje związane z tą kwestią zawiera art. 2 u.s.m.

Oprócz zaspokajania potrzeb mieszkaniowych członków celem spółdzielni mieszkaniowej jest także, w myśl art. 1 ust. 1 u.s.m., zaspokajanie innych potrzeb (bliżej niesprecyzowanych) związanych jednak - jak na to wskazuje końcowy fragment art. 1 ust. 1 u.s.m. - z dostarczaniem członkom lokali o innym przeznaczeniu.

Działanie na rzecz (w interesie) członków pozostaje w zgodzie z ogólnym celem działania wszystkich spółdzielni określonym w art. 1 § 1 pr. sp. jako prowadzenie wspólnej działalności gospodarczej w interesie członków, przy czym w przypadku spółdzielni mieszkaniowej nie musi to być działalność gospodarcza.

Tym, co odróżnia spółdzielnię mieszkaniową od innych spółdzielni, jest bowiem zaspokajanie potrzeb członków - przede wszystkim potrzeb mieszkaniowych. Spółdzielnia mieszkaniowa nie może więc bez utraty swojego charakteru poświęcić się wyłącznie albo w przeważającej mierze innej działalności, nawet gdyby działalność ta miała polegać na zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, ale osób innych niż członkowie spółdzielni.

Zasada ta obowiązywała zresztą w stosunku do spółdzielni mieszkaniowych także i wcześniej, przed wejściem w życie u.s.m. Wyrażał ją m.in. wyrok Sądu Apelacyjnego w Warszawie z dnia 18 grudnia 1997 r., I Ca 447/97 (Wokanda 1999/2, str. 38), w którym znajdujemy następujące stwierdzenia: „Status prawny spółdzielni i ciążący na niej ustawowy i statutowy obowiązek zaspokajania potrzeb mieszkaniowych członków i ich rodzin, a nie potrzeb mieszkaniowych wszelkich podmiotów, w powiązaniu z celem umów cywilnoprawnych powodujących powstanie roszczenia o przyjęcie w poczet członków spółdzielni i przydział lokalu, zezwala na zawieranie takich umów tylko w sytuacji, gdy członkowie spółdzielni rezygnują z przydziału oznaczonego lokalu. Nie może dojść do konkurencji członków spółdzielni i osób trzecich przy ubieganiu się o kolejność przydziału lub przydział oznaczonego lokalu, gdyż spółdzielnię obciąża wspomniany obowiązek zaspokajania potrzeb członków w pierwszej kolejności."

Zasada ta została uwidoczniona w treści przepisów art. 1 ust. 2 pkt 1, 2, i 3 (a także w treści uchylonego przepisu art. 1 ust. 2 pkt 11), które przewidują wyłącznie działania spółdzielni na rzecz członków (z wyłączeniem innych osób), a działania te to budowanie lub nabywanie budynków bądź domów w celu przeniesienia na członków własności tych domów lub lokali położonych w tych budynkach, albo w celu ustanowienia na rzecz członków spółdzielczych praw do domów lub lokali. Także art. l ust. 2 pkt 4 u.s.m. przewiduje działanie spółdzielni na rzecz członków polegające na udzielaniu pomocy członkom w budowie przez nich domów jednorodzinnych lub innych budynków mieszkalnych.

Koresponduje z tym przepis art. 1 ust. 1¹ u.s.m. (dodany nowelizacją z 18 grudnia 2009 r.), który mówi, że spółdzielnia mieszkaniowa nie może odnosić korzyści majątkowych kosztem swoich członków, w szczególności z tytułu przekształceń praw do lokali. Został on wprowadzony w związku z kolejną regulacją zasad przekształcania spółdzielczych praw do lokali (i domów) we własność, jednak jego znaczenie praktyczne jest szersze gdyż dotyczy on także kwestii niezwiązanych z takimi przekształceniami, np. uniemożliwia spółdzielni osiąganie korzyści z tytułu budowy lokali, do których na rzecz członków ma zostać ustanowiona własność w oparciu o umowę o budowę lokalu.

Co może, a czego nie może robić spółdzielnia mieszkaniowa

Przepisy art. 1 ust. 2 u.s.m. wskazują, jaką działalność może prowadzić spółdzielnia mieszkaniowa, a jednocześnie ograniczają spółdzielnie mieszkaniowe w możliwościach wyboru rodzaju prowadzonej działalności do tych, jakie zostały tam wskazane. W świetle tego przepisu przedmiotem działalności spółdzielni może być:

1)  budowanie lub nabywanie budynków w celu ustanowienia na rzecz członków spółdzielczych lokatorskich praw do znajdujących się w tych budynkach lokali mieszkalnych,

2)  budowanie lub nabywanie budynków w celu ustanowienia na rzecz członków odrębnej własności znajdujących się w tych budynkach lokali mieszkalnych lub lokali o innym przeznaczeniu, a także ułamkowego udziału we współwłasności w garażach wielostanowiskowych,

3)  budowanie lub nabywanie domów jednorodzinnych w celu przeniesienia na rzecz członków własności tych domów,

4)  udzielanie pomocy członkom w budowie przez nich budynków mieszkalnych lub domów jednorodzinnych,

5)  budowanie lub nabywanie budynków w celu wynajmowania lub sprzedaży znajdujących się w tych budynkach lokali mieszkalnych lub lokali o innym przeznaczeniu.

A w świetle art. 1 ust. 3 u.s.m., spółdzielnia ma obowiązek zarządzania nieruchomościami stanowiącymi jej mienie lub nabyte na podstawie ustawy mienie jej członków.

Spośród przepisów art. 1 ust. 2 u.s.m. jedynie art. 1 ust. 2 pkt 5 umożliwia zaspokajanie przez spółdzielnię potrzeb mieszkaniowych osób nienależących do grona członków spółdzielni i ich rodzin. A pozwalając na budowanie przez spółdzielnię mieszkaniową budynków w celu wynajmowania znajdujących się tam lokali (tak mieszkalnych, jak i niemieszkalnych) lub ich sprzedaży na rzecz takich niebędących członkami osób, przepis ten umożliwia spółdzielniom występowanie na rynku w charakterze zwykłego dewelopera lub kamienicznika.

Z jednej strony umożliwia to spółdzielniom osiąganie dodatkowych dochodów z działalności deweloperskiej lub z wynajmu lokali, ale z drugiej rodzi obawy, czy niektóre spółdzielnie nie będą zanadto poświęcały się działalności komercyjnej zamiast przede wszystkim zaspokajać potrzeby mieszkaniowe członków i ich rodzin.

Sformułowania dotyczące przedmiotu działalności spółdzielni nie pozwalają na podejmowanie przez spółdzielnie mieszkaniowe działalności innej niż wymieniona w art. 1 ust. 2, 3, 5 i 6 u.s.m., ale pozostawiają wybór, co do podejmowania lub niepodejmowania przez konkretne spółdzielnie określonych rodzajów działalności wymienionych w art. 1 ust. 2, 5 i 6 u.s.m.

Artykuł 1 ust. 4 u.s.m. stanowi, że to statut spółdzielni określa, którą działalność spośród wymienionych w ust. 2 i 3 spółdzielnia prowadzi. Możliwe jest umieszczenie w statucie spółdzielni tylko tego jednego rodzaju działalności, jaki jest wymieniony w art. 1 ust. 3 u.s.m.

Do przepisów wymienionych w art. 1 ust. 4 u.s.m. nie dodano jednak ust. 6 tego artykułu. Zgodnie z art. 1 ust. 6 u.s.m. spółdzielnia może prowadzić także inną działalność gospodarczą związaną z realizacją głównego celu istnienia spółdzielni. Wobec tego należy zapewne przyjąć, że statut musi określać, którą działalność spośród wymienionych w art. 1 ust. 2 i 3 spółdzielnia prowadzi (czyli którąś z nich spółdzielnia prowadzić musi). Statut może, ale nie musi określać, że spółdzielnia prowadzi także jakąś inną działalność, o której mowa w art. 1 ust. 6 u.s.m. Należy zwrócić uwagę, że sformułowania art. 1 ust. 6 u.s.m. wprowadzają dodatkowo wymóg określenia w statucie zasad, na jakich prowadzona będzie inna działalność gospodarcza spółdzielni związana z realizacją podstawowego celu jej istnienia.

Zatem, by spółdzielnia mieszkaniowa mogła prowadzić taką działalność nie wystarczy, że taka działalność została wymieniona w art. 1 u.s.m., ale konieczne jest także dodatkowo umieszczenie odpowiednich postanowień na ten temat w statucie spółdzielni.

Ustawa o spółdzielniach mieszkaniowych dopuszcza obecnie prowadzenie przez spółdzielnie mieszkaniowe zarówno takiej działalności, jaką mogły prowadzić przed wejściem w życie u.s.m. (z wyjątkiem ustanawiania spółdzielczych własnościowych praw do lokali lub domów), jak i nowej, związanej z ustanawianiem odrębnej własności lokali lub domów na rzecz członków spółdzielni oraz w celu ich sprzedaży. Ta ostatnia została określona w art. 1 ust. 2 pkt 2 i 5.

Przepis art. 1 ust. 6, umożliwiający spółdzielni mieszkaniowej prowadzenie innej działalności gospodarczej, zezwala na to jednak tylko wówczas, gdy działalność taka służy realizacji podstawowego celu istnienia spółdzielni. Zważywszy jednak, że cel ten obejmuje także zaspokajanie innych potrzeb członków i ich rodzin, to taka inna działalność gospodarcza spółdzielni może mieć dość szeroki zakres - znacznie szerszy niż w świetle wcześniejszych sformułowań art. 204 § 1 Prawa spółdzielczego, które umożliwiały spółdzielniom mieszkaniowym zaspokajanie potrzeb gospodarczych i kulturalnych wynikających z zamieszkiwania w spółdzielczym osiedlu lub domu.

Jaką działalność spółdzielnia mieszkaniowa prowadzić musi?

Oprócz działalności, którą spółdzielnia mieszkaniowa może prowadzić, jest też taka, którą w pewnych okolicznościach prowadzić musi. Została ona określona w art. 1 ust. 3 u.s.m. jako obowiązek zarządzania nieruchomościami stanowiącymi mienie samej spółdzielni lub mienie członków spółdzielni nabyte na podstawie u.s.m. Obowiązek ten związany jest z możliwością przenoszenia przez spółdzielnię własności lokali na rzecz członków oraz z innymi przepisami, jakie zawarto na ten temat w u.s.m. Zatem, jeśli spółdzielnia ma takie mienie, lub po nabyciu własności lokali przez członków lokale te nadal podlegają przepisom u.s.m., to spółdzielnia musi nim zarządzać.

Działalność w zakresie zarządzania mieniem spółdzielni i mieniem członków spółdzielni może zresztą być jedyną działalnością prowadzoną przez niektóre spółdzielnie, zwłaszcza takie, które już nie realizują żadnych nowych inwestycji.

Literalne brzmienie przepisu nakłada na spółdzielnię obowiązek zarządzania tylko nabytym na podstawie u.s.m. mieniem członków. Tymczasem osoby, którym przysługują własnościowe prawa do lokali i niektórzy najemcy nie muszą obecnie być członkami spółdzielni, a mogą nabywać lokale od spółdzielni na podstawie przepisów u.s.m. niezależnie od tego, czy są członkami spółdzielni. Zgodnie więc z treścią art. 1 ust. 3 u.s.m. spółdzielnia nie ma obowiązku zarządzania nabytym przez nich mieniem. W praktyce jednak trudno oddzielić zarządzanie mieniem nabytym przez członków od zarządzania mieniem nabytym przez osoby niebędące członkami jeśli mienie to składa się z lokali, a lokale te położone są w tej samej nieruchomości i wszystkie podlegają przepisom u.s.m. Zatem mienie nabyte przez członków i mienie nabyte od spółdzielni przez osoby, które nie są członkami w zakresie zarządzania dzieli los całej nieruchomości.

Trudno zresztą odnieść omawiany przepis do zarządzania samymi lokalami stanowiącymi indywidualną własność gdyż, jak na to wskazują przepisy o własności lokali i inne przepisy u.s.m., pozostaje to w gestii poszczególnych właścicieli lokali. Chodzi więc o zarządzanie nieruchomością wspólną, czyli tą częścią nieruchomości, która po ustanowieniu odrębnej własności lokali stanowi w ułamkowych częściach współwłasność wszystkich właścicieli lokali. A w stosunku do zarządzania tą nieruchomością wspólną obowiązuje dodatkowo przepis art. 27 ust. 2, który wyklucza odrębne potraktowanie zarządzania tą częścią nieruchomości wspólnej, która stanowi własność członków od tej która stanowi własność osób, które nie sa członkami (i ewentualnie od tej, która stanowi własność spółdzielni mieszkaniowej). Zresztą części te w przestrzeni nie są w żaden sposób wydzielone i wydzielić się nie dają.

Spółdzielnia mieszkaniowa jako instytucjonalny zarządca nieruchomości

Artykuł 1 ust. 3 i 5 u.s.m. czynią ze spółdzielni mieszkaniowej instytucjonalnego zarządcę nieruchomości, który zarządza nieruchomościami swoimi i swoich członków z obowiązku nałożonego ustawą, ale może także zarządzać innymi nieruchomościami o dowolnych funkcjach na mocy umowy zawartej z ich właścicielami. Umowa taka będzie bez wątpienia umową o zarządzanie nieruchomością w rozumieniu ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 z późn. zm.), zwanej dalej u.g.n.

To także odróżnia spółdzielnie mieszkaniowe od innych spółdzielni, które choć mogą zarządzać (jako właściciel) swoimi nieruchomościami, ale nie świadczą usług w zakresie zarządzania cudzymi nieruchomościami, ani nie mają obowiązku zarządzania jakimikolwiek nieruchomościami (także własnymi).

Działalność spółdzielni mieszkaniowej w zakresie zarządzania nieruchomościami stanowiącymi jej mienie i nabyte na podstawie ustawy mienie jej członków jest obligatoryjną działalnością gospodarczą takiej spółdzielni (zob. uchwała Sądu Najwyższego z dnia 26 kwietnia 2006 r., III CZP 21/02, Monitor Prawniczy z 2002 r., Nr 18, s. 851). W różnych sprawach dotyczących takiego zarządu spółdzielnia będzie więc traktowana jak przedsiębiorca (por. też postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 6 listopada 2002 r., II CK 374/02, LEX, nr 74417). Podobnie zresztą jak w sprawach dotyczących zarządzania przez spółdzielnię nieruchomościami stanowiącymi własność osób trzecich - na podstawie art. 1 ust. 5 u.s.m.

Gdzie szukać podobieństw do innych spółdzielni?

Ostatni przepis art. 1 u.s.m. ma odmienny charakter od poprzednich. Artykuł 1 ust. 7 u.s.m. odsyła bowiem we wszystkich kwestiach nieuregulowanych w u.s.m. do przepisów ustawy - Prawo spółdzielcze. Tam szukać należy regulacji podstawowych decydujących o tym, czym jest spółdzielnia, jak się ją tworzy i likwiduje, jakie są i jak działają jej organy, jak wygląda postępowanie wewnątrzspółdzielcze, jak funkcjonują mechanizmy kontrolne w spółdzielni, jakie są podstawowe prawa i obowiązki członków itp.

W kwestiach nieuregulowanych, ani w u.s.m., ani w Prawie spółdzielczym, zastosowanie będą miały odpowiednie przepisy innych ustaw.

Mimo że spółdzielnie mieszkaniowe nie są podmiotami gospodarczymi nastawionymi na zysk, gdyż ich głównym celem jest zaspokajanie potrzeb mieszkaniowych członków (realizując ten cel, spółdzielnie mieszkaniowe w przeszłości korzystały z pomocy finansowej państwa, na skutek czego część ich majątku została sfinansowana ze środków uzyskanych z takiej pomocy), to jednak podobnie jak inne spółdzielnie, nie są one podmiotami publicznymi, do których ma zastosowanie ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198), a w szczególności art. 4 ust. 1 pkt 5 tej ustawy (dotyczący dostępu do informacji publicznej).

Mówi o tym uchwała NSA w Warszawie z dnia 11 kwietnia 2005 r., I OPS 1/05, ONSAiWSA 2005/4/63 (Lex OMEGA, Wokanda 2005/7-8/63, Palestra 2005/9-10/193, ZNSA 2006/2/99). W uchwale tej NSA stwierdził m.in., że spółdzielnie mieszkaniowe nie wykonują zadań publicznych, a także nie dysponują majątkiem publicznym (mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa). Przepisem art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej objęte są osoby i jednostki, które wykonują zadania publiczne, oraz te, które dysponują majątkiem publicznym. W czasie prac nad ustawą o dostępie do informacji publicznej przyjęto, że majątek publiczny oznacza mienie państwowe, mienie komunalne oraz mienie należące do podmiotów sektora finansów publicznych w rozumieniu przepisów o finansach publicznych oraz mienie należące do banków i spółek prawa handlowego, w których Skarb Państwa posiada ponad 50% udziałów w kapitale zakładowym. (Por. też wyrok NSA w Warszawie z dnia 29 grudnia 2005 r., II OSK 377/05, LEX, nr 188993).

Spółdzielnie mieszkaniowe nie reprezentują też osób, które dysponują takim majątkiem, gdyż majątek spółdzielni jest prywatną własnością jej członków. Spółdzielnie mieszkaniowe nie należą więc do sektora finansów publicznych w rozumieniu art. 4 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2005 r. Nr 249, poz. 2104, z późn. zm.).

Członkowie organów spółdzielni mieszkaniowej, podobnie jak członkowie organów innych spółdzielni, nie są funkcjonariuszami publicznymi, a ich uczestnictwo w tych organach nie powoduje automatycznie pełnienia przez nich funkcji publicznych. Ale niektóre ich czynności można zaliczyć do kategorii pełnienia funkcji publicznych, jeśli wynika to z innych przepisów niż przepisy pr. sp. lub u.s.m. Na przykład w świetle uchwały Sądu Najwyższego z dnia 10 listopada 2001 r., I KZP 35/2001: „Pełnienie funkcji publicznej w rozumieniu art. 228 § 1 k.k. obejmuje tylko takie czynności wykonywane przez prezesa zarządu spółdzielni mieszkaniowej na podstawie art. 55 § 1 ustawy z dnia 16 września 1982 r. - Prawo spółdzielcze (jedn. tekst: Dz. U. z 1995 r. Nr 54, poz. 288 ze zm.), które wiążą się z dysponowaniem środkami publicznymi".

Ewa Bończak-Kucharczyk

Słowa klucze: Ewa Bończak-Kucharczyk, spółdzielnie mieszkaniowe, artykułKategoria:Poczytaj sobie